Présentation au ministère de la Justice du Canada, Consultation publique sur la modernisation de la Loi sur la protection des renseignements personnels du Canada

 

Présentée par : Mme Heidi Illingworth, ombudsman
Bureau de l’ombudsman fédéral des victimes d’actes criminels
février 2021

 

L’ombudsman fédérale des victimes d’actes criminels

En tant qu’ombudsman fédérale des victimes d’actes criminels, mon mandat est de veiller à ce que les droits des victimes et des survivants d’actes criminels soient respectés et maintenus et que le gouvernement fédéral respecte ses obligations envers les victimes. Pour ce faire, nous devons nous assurer que les victimes et leurs familles ont accès aux programmes et services fédéraux spécialement conçus pour les soutenir. En plus d’aider les victimes individuellement, j’ai aussi la responsabilité de cerner et de faire ressortir les problèmes émergents et systémiques qui ont une incidence négative sur les victimes d’actes criminels à l’échelon fédéral.

L’un de ces problèmes systémiques est que ni la Loi sur la protection des renseignements personnels ni son règlement d’application ne fournissent un cadre juridique définitif pour réglementer la façon dont les organismes fédéraux communiquent des renseignements sur les délinquants aux victimes et aux survivants d’actes criminels dans l’ensemble du système de justice, malgré les dispositions de la Charte canadienne des droits des victimes (CCDV), qui énonce le droit d’une victime d’avoir accès à ces renseignements.

Au Bureau de l’ombudsman fédéral des victimes d’actes criminels (BOFVAC), nous convenons qu’il est nécessaire de moderniser la Loi sur la protection des renseignements personnels afin de renforcer la confiance des Canadiens dans la façon dont les organismes publics fédéraux traitent, gèrent et protègent leurs renseignements personnels. Le public canadien s’attend à ce que les organismes fédéraux protègent les renseignements personnels des personnes et fassent un meilleur usage de leurs renseignements pour assurer leur sécurité, apporter des solutions innovantes aux difficultés auxquelles elles font face et leur faciliter la vie. L’ère numérique exige une plus grande capacité d’adaptation de la part des fonctionnaires pour veiller à ce que les droits et les obligations soient respectés, tout en étant des intendants agiles de la collecte, de l’utilisation et la communication des renseignements personnels.

Contexte

La CCDV confère des droits aux victimes d’actes criminels au palier fédéral, à savoir le droit à l’information, le droit à la protection, le droit de participation et le droit au dédommagement. Malheureusement, les victimes et les survivants d’actes criminels ont fait savoir à mon Bureau à de nombreuses reprises que la Loi sur la protection des renseignements personnels a été citée comme la raison pour laquelle ils n’ont pas été en mesure d’accéder à l’information dont ils avaient besoin et qu’ils estiment que cela a nui à leur capacité d’exercer leurs droits en vertu de la CCDV.

Souvent, lorsque les victimes cherchent à obtenir des renseignements sur le délinquant qui leur a causé du tort, les représentants du gouvernement leur disent que le droit à la vie privée du délinquant empêche leur divulgation. En l’absence de lignes directrices claires, les fonctionnaires peuvent mal interpréter une loi et un règlement qui manquent de précision, et priver les victimes de leur droit à l’information.

Je suis heureuse que le gouvernement du Canada révise la Loi sur la protection des renseignements personnels. J’aimerais profiter de l’occasion pour vous faire part des préoccupations que les victimes et les survivants d’actes criminels ont exprimées à mon Bureau au sujet de la Loi sur la protection des renseignements personnels et pour vous faire part de mes recommandations sur les façons de régler ces problèmes.

Même si je comprends que l’exercice est axé sur la protection de la vie privée et la restriction de la communication non autorisée de renseignements personnels, la loi doit aussi reconnaître qu’il y a des circonstances dans lesquelles la communication de certains renseignements est nécessaire en raison du lien entre le délinquant et la victime que le crime a créé et des répercussions qu’il a engendrées.

Je vois dans cet examen l’occasion de déterminer quand et comment les renseignements sur les affaires criminelles et les délinquants peuvent être communiqués aux victimes et aux survivants d’actes criminels, et d’établir des règlements clairs régissant cette communication.

Position

Après avoir entendu les préoccupations des victimes au sujet de la Loi sur la protection des renseignements personnels, je crois qu’il est temps de réviser ses dispositions afin de créer un cadre juridique pour réglementer et donner des directives claires sur la communication de renseignements sur les enquêtes criminelles et les délinquants par les fonctionnaires de tous les ministères fédéraux pertinents aux victimes et aux survivants d’actes criminels.

Les victimes et les survivants ont souvent signalé à mon Bureau que, l’incapacité d’accéder à certains renseignements pour aider à comprendre le crime commis contre eux et à y faire face contribue à leur détresse à la suite d’un crime. Je crois que la Loi sur la protection des renseignements personnels doit être modifiée pour mieux répondre aux besoins des victimes.

QUESTIONS À EXAMINER

Inscription proactive des victimes auprès des services correctionnels fédéraux

À l’heure actuelle, les victimes d’actes criminels ne sont pas automatiquement inscrites ou ne reçoivent pas automatiquement de renseignements sur le délinquant qui leur a causé du tort, au moment d’une déclaration de culpabilité de ressort fédéral (une peine de plus de deux ans). Le système de justice pénale des provinces ne communique pas automatiquement de renseignements sur les victimes aux autorités correctionnelles fédérales, et la protection des renseignements personnels en est la raison. À l’exception de la Colombie-Britannique, où les fonctionnaires peuvent demander le consentement des victimes au moyen d’un formulaire pour communiquer des renseignements personnels avec les autorités fédérales, les victimes de partout au Canada, qui ne connaissent généralement pas le système de justice pénale et ses complexités, doivent prendre l’initiative de s’inscrire auprès du Service correctionnel du Canada (SCC) ou de la Commission des libérations conditionnelles du Canada (CLCC). Beaucoup ne savent tout simplement pas qu’elles doivent entreprendre cette démarche. De plus, le manque de communication de renseignements entre les systèmes fait en sorte que de nombreuses victimes ne sont jamais informées de leurs droits d’accéder à l’information sur le délinquant pendant qu’il purge sa peine ou de contribuer à la prise de décisions concernant la mise en liberté sous condition. Même si elles ont un droit quasi constitutionnel à l’information à toutes les étapes du processus de justice pénale, les victimes d’actes criminels doivent connaître leurs droits, demander des renseignements et s’inscrire auprès des organismes qui détiennent des renseignements sur le délinquant qui leur a causé du tort.  

Contrairement aux droits des accusés, les droits des victimes ne sont pas enchâssés dans la Constitution. Par conséquent, les victimes doivent compter sur la bonne volonté des responsables de la justice pénale et des services correctionnels pour donner effet à leurs droits prévus par la CCDV ou pour les mettre en œuvre. La réalité, c’est qu’il revient à chaque fonctionnaire de fournir ces renseignements, avec des résultats variables. Les données nous montrent que de nombreuses victimes ne reçoivent pas les renseignements dont elles pourraient avoir besoin pour répondre à leurs préoccupations en matière de sûreté, de sécurité et d’autres préoccupations liées à la réadaptation et à la réinsertion sociale éventuelles du délinquant qui leur a causé du tort. Par exemple, si on regarde les données sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition de 2018-2019, nous savons qu’il y avait quelque 23 000 délinquants qui relevaient de la responsabilité fédérale. Par contre, seulement 8 500 victimes étaient inscrites afin de recevoir des renseignements sur leur dossier1

Mon Bureau estime que les victimes d’actes criminels doivent être inscrites de façon proactive auprès du SCC et de la CLCC; il recommande que les victimes soient automatiquement inscrites et qu’elles se voient offrir la possibilité de « s’inscrire » et de « s’exclure », afin que les victimes et les survivants puissent décider si (et dans quelle mesure) l’inscription est dans leur intérêt supérieur et à quel moment. La réponse a été que l’inscription proactive violerait la vie privée des victimes. Je ne suis pas d’accord, pas plus que d’innombrables victimes2. Le fait que les victimes ne soient pas informées de façon proactive de la nécessité de s’inscrire prive de nombreuses victimes et survivants de leur droit de choisir de s’inscrire ou non pour recevoir des renseignements sur le délinquant qui leur a causé du tort. À mon avis, il ne s’agit pas d’une pratique axée sur la victime ou prenant en compte les traumatismes.

Je suis d’avis que la question relative à la protection de la vie privée dans le contexte de l’inscription proactive devrait être soumise à l’examen du Commissaire à la protection de la vie privée et que les résultats de cet examen devraient être intégrés dans les lois pertinentes, comme la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (LSCMLC) étant donné que la LSCMLC guide les politiques du SCC et de la CLCC. Selon la politique fédérale actuelle, on porterait atteinte à la vie privée d’une victime si on communiquait avec elle au sujet du délinquant qui lui a fait du mal ou au sujet de ses droits, comme le droit de participer à une audience ou d’exprimer ses préoccupations à l’égard de sa protection. Je suis d’avis que cette interprétation est contraire à l’esprit de la CCDV et renforce les obstacles à la mise en œuvre des droits des victimes.

Accès à l’information par les victimes inscrites lorsqu’un délinquant est transféré sous la garde de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) en attendant les procédures de renvoi

Lorsqu’un délinquant purgeant une peine fédérale est transféré de la garde du SCC à celle de l’ASFC, les victimes inscrites ne reçoivent plus de renseignements sur le délinquant qui leur a causé du tort. Les victimes se font dire que les lois relatives à la protection de la vie privée empêchent les représentants du SCC de communiquer les renseignements sur les victimes à l’ASFC, tout en empêchant les représentants de l’ASFC de communiquer à la victime des renseignements sur le délinquant.

Par le passé, l’ASFC a libéré des délinquants en attendant une audience de renvoi. À l’heure actuelle, les victimes ne sont pas informées lorsque cela se produit. Cela peut poser des problèmes de taille aux victimes qui peuvent craindre pour leur sécurité. Il est essentiel que les victimes soient informées de la libération du délinquant pour qu’elles puissent prendre les précautions nécessaires. Le fait de ne pas informer les victimes les rend encore plus vulnérables. La Loi sur la protection des renseignements personnels peut être renforcée pour permettre à des organismes comme l’ASFC de communiquer des renseignements aux victimes inscrites au sujet du délinquant qui leur a causé du tort, afin de garantir que leur droit à l’information en vertu de la CCDV soit respecté. Il s’agit d’un exemple de la façon dont la Loi sur la protection des renseignements personnels, dans sa forme actuelle, semble entrer en conflit avec l’intention de la CCDV.

Ce type de transfert de garde peut également poser un problème pour certains groupes de victimes, comme les victimes de fraude. Le système de justice offre très peu d’aide aux victimes qui demandent une ordonnance de dédommagement qui leur est dû légitimement, et les délinquants peuvent être libérés sans avoir respecté l’ordonnance de dédommagement qui fait partie de leur peine. En fait, le renvoi du délinquant ne répond pas toujours à l’intérêt des victimes dans la mesure où il est parfois plus avantageux pour les victimes que le délinquant reste au Canada pour s’acquitter d’une ordonnance de dédommagement3. À l’heure actuelle, les victimes ne sont pas informées des procédures de renvoi, car cela violerait la Loi sur la protection des renseignements personnels. Par conséquent, les victimes ne sont pas en mesure d’exercer leurs droits à l’information et à la participation en vertu de la CCDV en recevant de l’information sur le délinquant qui leur a causé du tort et en fournissant une déclaration de la victime qui sera prise en considération lors des audiences de renvoi.

Une première étape importante pour régler ce problème pourrait consister simplement à ajouter une disposition dans le formulaire d’inscription de la victime reconnaissant qu’elle consent à ce que des renseignements soient communiqués à d’autres organismes à des fins précises.

Mon Bureau a récemment formulé des recommandations4 soulignant la nécessité de modifier la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition et la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés pour :

  1. fournir de l’information aux victimes (avis d’audience étant donné qu’il s’agit d’un processus public);
  2. tenir compte des préoccupations des victimes quant à leur sécurité au moment de prendre des décisions;
  3. informer les victimes si un délinquant est libéré par les autorités de l’Immigration dans la collectivité.

Accès à l’information relative aux enquêtes criminelles

Certains membres de la famille des victimes d’homicide se sont dits frustrés de se voir refuser l’accès à l’information sur leurs proches décédés qui se trouve dans les dossiers de police (c.‑à‑d., les détails du décès de leur être cher), car il est très important d’avoir toute l’information pour leur guérison.

À l’heure actuelle, selon le site Web de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), « Les renseignements personnels peuvent être communiqués si la personne est décédée depuis 20 ans ou plus. Vous devez fournir une preuve de décès raisonnable. Si le décès remonte à moins de 20 ans, seul l’exécuteur testamentaire, le liquidateur de la succession, ou l’administrateur de la succession peut demander les renseignements personnels de la personne […] »5. Cela est conforme avec la Loi sur la protection des renseignements personnels. Toutefois, la Loi n’explique pas pourquoi ces renseignements ne devraient pas être accessibles et ne tient pas compte des circonstances particulières des victimes et des survivants d’actes criminels, en particulier ceux qui ont perdu un être cher à la suite d’un meurtre ou d’un homicide involontaire coupable.

Bien qu’il soit compréhensible que certains renseignements ne soient pas communiqués, comme des renseignements qui pourraient compromettre la conduite d’une enquête policière en cours ou le processus de justice pénale, ou qui pourraient mettre une personne en danger, les dossiers qui ont été fermés parce qu’une condamnation a été prononcée devraient être accessibles avant 20 ans. Il est important de noter que la CCDV dispose que « Toute victime a, sur demande, le droit d’obtenir des renseignements en ce qui concerne l’état d’avancement et l’issue de l’enquête relative à l’infraction sur l’état et l’issue de l’enquête sur l’infraction […] »6

Je crois que la politique susmentionnée et, par conséquent, la Loi sur la protection des renseignements personnels entrent en conflit avec les dispositions de la CCDV et peuvent causer un traumatisme supplémentaire aux membres de la famille en deuil.

À mon avis, dans les cas où une personne est décédée, il y a un argument solide pour qu’un membre de la famille survivant ait accès à des renseignements sur la façon dont la personne est décédée — avant que 20 ans se soient écoulés, surtout lorsque l’enquête policière est terminée.

 

Communication de renseignements entre les organismes fédéraux et provinciaux/territoriaux.

Les victimes et les survivants ont fait part à mon Bureau de leurs préoccupations concernant le manque de renseignements à leur disposition une fois que le délinquant qui leur a causé du tort est libéré ou transféré hors du milieu carcéral fédéral. 

Lorsqu’un délinquant est transféré d’un établissement fédéral à un établissement provincial, les renseignements sur le délinquant sont communiqués entre les organismes des deux paliers de gouvernement; toutefois, les renseignements sur les victimes ne le sont pas. Les victimes doivent de nouveau s’inscrire elles-mêmes auprès de l’autorité provinciale pour recevoir des renseignements. Cela signifie qu’elles peuvent être privées de renseignements importants sur les allées et venues du délinquant et qu’elles doivent revivre les circonstances traumatisantes et s’orienter vers un autre système pour se réinscrire. Je crois sincèrement que c’est un fardeau inutile pour les victimes.

Les victimes et les survivants ont fait part à mon Bureau de la nécessité d’adopter une approche plus proactive pour gérer le transfert et la communication des dossiers des victimes, lorsque les délinquants sont mis en liberté ou transférés hors des établissements fédéraux. Il convient également de souligner que les victimes ont indiqué que, lorsque les services d’aide aux victimes au palier fédéral ne leur sont plus offerts, elles doivent s’orienter vers un nouveau système au palier provincial, établir de nouveaux contacts, souvent raconter à nouveau leur histoire et rebâtir des relations. Cela peut être incroyablement victimisant à nouveau, sans parler de la confusion et de la frustration. Mon Bureau a déjà recommandé que les victimes soient mises en contact (avec consentement) avec une personne-ressource à l’échelle provinciale/territoriale et qu’elle travaille à assurer une transition harmonieuse entre les administrations fédérales et provinciales afin d’aider à atténuer les inquiétudes des victimes.

À mon avis, tout comme l’inscription de la victime devrait être proactive (c.-à-d., automatique) lorsqu’un délinquant est transféré du système fédéral au système provincial, les renseignements sur la victime devraient également être transférés automatiquement, et les fonctionnaires provinciaux devraient être prêts à fournir des renseignements aux victimes. Cela nécessiterait une approche de collaboration entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux.

Comme il a été mentionné précédemment, on peut demander à une victime, au moment où elle signale une infraction criminelle à la police, de consentir à ce que ses renseignements soient communiqués à d’autres autorités du système de justice pénale à des fins précises, notamment pour recevoir des renseignements sur le délinquant qui lui a causé du tort. Il est nécessaire d’adopter une approche axée sur la collaboration entre les administrations pour veiller à ce que les victimes d’actes criminels puissent avoir accès aux renseignements dont elles ont besoin pour assurer leur sécurité.

Communication de renseignements entre les organismes fédéraux et communautaires œuvrant dans l’intérêt des survivants de violence sexuelle

La question de la violence sexuelle est grave, et je crois que les examens externes des cas d’agression sexuelle sont une étape importante pour améliorer les résultats des affaires, tout en reconnaissant la nécessité de rendre notre système de justice pénale plus axé sur les victimes et plus compatissant. L’Enquête sociale générale de 2014 a révélé que, comparativement aux affaires de voies de fait, les affaires d’agression sexuelle étaient beaucoup plus susceptibles d’être abandonnées au sein du système de justice entre la mise en accusation par la police et les tribunaux : 75 % des affaires de voies de fait ayant donné lieu à une mise en accusation par la police ont été portées devant les tribunaux, mais seulement la moitié (ou 49 %) des affaires d’agression sexuelle. De plus, environ une agression sexuelle déclarée par la police sur 10 (ou 12 %) a donné lieu à une déclaration de culpabilité et 7 % seulement ont abouti à une peine d’emprisonnement.

Les examens externes aident à traiter les taux très élevés des affaires d’agression sexuelle qualifiées comme étant « sans fondement » au sujet desquelles l’enquête « sans fondement » du Globe and Mail en 2017 a révélé que la police à l’échelle du Canada rejette une plainte sur cinq. Les examens externes font appel à des défenseurs ayant une expertise en matière de violence faite aux femmes, à des travailleurs de soutien aux survivantes de première ligne et à des experts juridiques pour examiner les décisions de la police dans les cas de violence faite aux femmes et travailler en partenariat avec la police pour combler les lacunes des enquêtes et éliminer les obstacles systémiques à la justice.

Les examens externes contribuent également à accroître la confiance du public dans notre système de justice. L’agression sexuelle est le crime le moins signalé au Canada, souvent en raison des obstacles qui empêchent les victimes et les survivants de signaler l’agression.

Certains de ces obstacles comprennent les attitudes sociétales, le rejet du crime ou des répercussions personnelles et potentiellement dangereuses, comme la crainte pour la sécurité personnelle si l’auteur n’est pas déclaré coupable ou puni (ce qui se produit dans la plupart des cas).

Ce risque est plus élevé pour les personnes qui sont victimes d’inégalités intersectionnelles et de discrimination. Par exemple, le taux d’agression sexuelle des femmes autochtones est plus de trois fois plus élevé que celui de leurs homologues non autochtones. Les femmes immigrantes et réfugiées, les femmes de couleur et la communauté 2ELGBTQQIA sont également particulièrement vulnérables à la violence sexuelle.

Les examens externes sont un outil qui nous aide à mieux répondre aux besoins des victimes, en contribuant au renforcement des services de police et en aidant à améliorer notre réponse globale à la violence sexuelle, ce qui peut aider à réduire certains des obstacles auxquels les victimes sont confrontées lorsqu’elles dénoncent. 

Comme la GRC crée des Comités d’examen des enquêtes sur les agressions sexuelles partout au Canada, il est impératif qu’ils soient fondés sur le Cadre canadien de collaboration en matière de lutte contre la violence sexuelle. Le Commissaire fédéral à la protection de la vie privée, Daniel Therrien, a déclaré que ce cadre ne violait pas la Loi sur la protection des renseignements personnels. Notre Bureau a reçu des plaintes selon lesquelles le processus relatif aux Comités d’examen des enquêtes sur les agressions sexuelles de la GRC est trop secret. Les défenseurs estiment qu’il s’agit davantage d’un processus interne, d’un système fermé qui a très peu de transparence, voire aucune.

Selon un récent reportage de la CBC7, en mars 2020, la Direction générale de la GRC a ordonné à la GRC du Yukon de mettre fin à l’exercice Yukon Advocate Case Review (Examen des cas par des groupes de défense du Yukon), qui avait été mis sur pied en 2018 pour examiner les cas d’agression sexuelle que la police a qualifiés comme étant « sans fondement ». Les fonctionnaires ont invoqué des préoccupations relatives à la protection de la vie privée pour justifier cette décision. Les défenseurs des droits des victimes et ceux qui participent au processus d’examen des cas ont déclaré que les préoccupations relatives à la protection de la vie privée sont sans fondement et qu’ils craignent qu’une telle décision nuise à la transparence. Les membres du processus d’examen du Yukon ont signé des ententes de non-divulgation qui leur ont permis de parler des questions soulevées par l’examen, sans porter atteinte la vie privée des victimes. Les groupes de femmes et la GRC du Yukon ont examiné environ 80 cas avant que la GRC ne mette fin à ses activités.

L’exemple ci-dessus est conforme aux types de préoccupations que mon Bureau entend de la part des intervenants de première ligne, des travailleurs des services aux victimes et des survivants – selon lesquelles les fonctionnaires fédéraux citent souvent la Loi sur la protection des renseignements personnels pour empêcher la transparence et la responsabilisation. Étant donné que le rapport final de l’Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées demande également une surveillance publique accrue du traitement par la police des cas d’agression sexuelle, la Loi sur la protection des renseignements personnels ne doit pas servir d’excuse pour empêcher la transparence au sein des organismes fédéraux comme la GRC.

Recommandations

  1. Établir un cadre dans la Loi sur la protection des renseignements personnels pour réglementer la communication de renseignements sur les enquêtes criminelles et les délinquants par les fonctionnaires aux victimes et aux survivants d’actes criminels.
  2. Établir un cadre dans la Loi sur la protection des renseignements personnels pour réglementer l’échange et la communication de renseignements sur les victimes entre les autorités du système de justice pénale aux paliers FPT.
  3. Demander au Commissaire à la protection de la vie privée d’étudier la question de l’inscription proactive des victimes d’actes criminels et de fournir des lignes directrices aux organismes fédéraux sur la meilleure façon de répondre aux besoins des victimes sans porter atteinte à leur vie privée. Une partie de l’étude devrait consister en des consultations auprès des intervenants, où l’on sollicite les points de vue d’un large éventail d’experts, y compris les victimes et les survivants.
  4. Élaborer un ensemble de lignes directrices et de politiques pour informer les fonctionnaires, y compris les fonctionnaires du SCC, de la CLCC, de l’ASFC et de la GRC, sur les renseignements qui peuvent être communiqués en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, et à qui, ainsi que sur la façon de le faire et veiller à ce que tous les employés reçoivent une formation appropriée sur la façon dont les lois sur la protection des renseignements personnels doivent être appliquées dans le contexte des droits à l’information des victimes.

Considérations

J’aimerais souligner l’importance d’une communication et d’une collaboration ouvertes entre les paliers FPT. Cela est particulièrement important dans le contexte de l’administration de la justice, car il y a beaucoup de chevauchement entre les organismes fédéraux et provinciaux. Éliminer le cloisonnement signifie offrir un meilleur service aux Canadiens.

Conclusion

J’espère sincèrement que le gouvernement du Canada profitera de l’occasion pour modifier la Loi sur la protection des renseignements personnels afin de tenir compte des besoins des victimes et des survivants d’actes criminels. Il est de la plus haute importance que cet examen soit effectué en tenant compte de la façon dont il est lié à la CCDV et aux droits des victimes d’avoir accès à de l’information sur les crimes commis contre elles et leurs proches.